来源 https://www.cqhrss.gov.cn/c/2017-09-22/508111.shtml
关于失业保险政策当前面临的问题思考
□ 文/汪 远 （作者单位：重庆市就业服务管理局） 2017.09
加强失业保险政策法规建设是做好失业保险工作的基石，近年来，随着各项改革的不断深入，特别是《社会保险法》实施以来，国家紧锣密鼓地修改完善失业保险制度体系，陆续出台实施了稳岗补贴政策、技能提升补贴政策等一系列新政，实施效果正在逐步显现。但在当前地方失业保险实践工作中，仍然存在一些与现实发展不相适应的问题，需要出台相关政策予以规范。本文主要针对实践工作中几个常见重点问题进行简要分析，并提出初步解决思路，以期抛砖引玉。
一、问题的提出
失业保险制度在我市已经推行了30年，经过三个阶段的发展，已经走向成熟，但在失业保险制度推行中，当前面临需要研究解决的问题是：农民工与城镇职工参保缴费政策并轨问题、达到退休年龄未享受养老保险待遇的失业人员申领失业保险金问题、有关劳资纠纷影响待遇申领问题、失业保险欠费补缴问题等，这些问题有的是因为上位法已经修改，地方政策尚未明确（如农民工政策并轨问题），有的是上位法没有明确规定，但是现实中确实存在（如达到退休年龄能否享受失业金问题、劳资纠纷问题和欠费补缴问题），这些问题长期以来困扰着经办机构具体工作实践，阻碍失业保险保障制度功能发挥，与人民群众期盼存在差距，有必要进一步理清问题并研究解决。
二、问题成因分析
（一）农民工参保缴费和待遇申领身份认定2011年实施的《社会保险法》第九十五条规定：“ 进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，虽从法律层面已经明确农民工在参加失业保险时与城镇职工一视同仁，但无明确实施细则。而1999年国务院出台的《失业保险条例》，对农民工和城镇职工参保和享受失业保险待遇的相关规定做了明确区分。在这样相互矛盾的情况下，如何调整现行城乡二元的参保缴费和享受待遇政策成为现实无法回避的问题。
（二）达到退休年龄未享受养老保险待遇的失业人员能否申领失业保险金。目前，有部分失业人员达到退休年龄，但因以下两种情况将无法享受养老保险待遇：一种是因养老保险缴费年限不足15年不能享受养老金的失业人员，另一种是养老保险缴费已满15年但本人未及时申领养老金的失业人员。客观上，这两类失业人员在未享受养老金的情况下失去了生活来源，那他们可否申领失业保险金呢？目前国家并无此明确规定。
（三）劳资纠纷影响待遇申领。按照现行规定，职工与单位解除劳动关系后，应在规定的时间申领失业保险，过时将不再办理。但双方因发生劳动纠纷，需劳资双方进一步协商或进入仲裁、司法程序时，双方或一方未及时申请办理失业保险就变得屡见不鲜。对此，如何判断因劳资纠纷造成申领失业保险待遇超期，进而是否继续保留申领人的申报资格，法律法规并未做相关规定。
（四）失业保险欠费补缴。按照现行规定用人单位应及时足额缴纳失业保险费，缴费计划按月制定，用人单位按月缴纳，若发生欠费应及时补缴。目前，用人单位提出补缴需求有两种情况：一种是单位和个人从未参保，导致没有缴费记录。在这种情况下，一旦企业面临发生经营困难或破产关闭，需要进行裁员，将引发劳资纠纷，企业迫于压力，提出补参保和补缴费的诉求；另一种是用人单位和个人都参加了失业保险，经办机构也有缴费计划记录，但单位因各种原因中断了缴费，随时都可能产生补缴需求。以上两种情况出现补缴需求时，是否能够补缴，应该如何规范申领失业保险等？法律上并无明确规定。
三、对策及建议
（一）完善法规，确保职工失业保险同等待遇。按照国家法律规定精神，应尽快取消失业保险城乡二元政策，推动农民工与城镇职工同等参保缴费和同等待遇享受。参照广东、四川等地做法建议：一是缴费方式完全并轨，即农民工与城镇职工一样，由单位和个人共同缴费，政策并轨前后缴费年限累计计算；二是待遇政策完全并轨，农民工和城镇职工统一按照失业保险金申领条件和程序办理，享受同等失业保险各项待遇；三是考虑农民工原户籍地在农村，可由其根据自身情况选择在登记失业的参保地、居住地或户口所在地经办机构申领。
（二）区分情形，合理确定领取失业保险待遇资格。针对达到退休年龄未享受养老保险待遇的失业人员能否申领失业保险金问题，区分不同情形处理。对第一种情形（即养老保险缴费年限不足15年），由于这些职工需要按规定继续缴纳养老保险费至15年，可参照《社会保险法》第五十一条规定，对领取失业保险金期间享受养老保险待遇的失业人员应停发失业保险金。以此推导，在其没有享受养老保险待遇前应继续发放失业保险金。按此立法精神，对这类失业人员刚开始申领失业保险金时，虽达到退休年龄但未享受养老金时应保证其失业保险金的发放；对第二种情形，即达到法定退休年龄且养老保险缴费年限也满足条件的失业人员，因自身原因或者其他原因未领取养老金的，由于这部分人员在补办退休手续时将会从达龄时起补发其养老保险待遇，为避免发生失业保险金和养老金同时享受的重叠情况，对这部分人应停止其申领失业保险金资格。
（三）尊重事实，完善处理劳动争议后失业保险金申领程序。对正在协商，而未进入劳动仲裁或法律诉讼程序的，由于没有劳资双方发生纠纷的实质依据，若超期申报失业保险经办，则应按规定不予办理。但其缴费年限可保留，其重新就业后可累计缴费年限。对已经进入劳动仲裁或法律诉讼程序的，则可考虑满足以下三个条件的可以继续申报失业保险：一是在失业人员申请失业保险金前一年内依法申请劳动调解、仲裁或者是提出司法诉讼的（按照《劳动争议调剂仲裁法》第二十七条规定：劳动争议申请仲裁时效期限为一年）；二是从相关裁决或判决生效起60日内办理申领失业保险手续的；三是满足失业保险金的申领条件。由于现实各类裁决判决涉及事项情况纷繁多样，且经办机构不具备审核裁决事项权限，因此，为提高经办效率，依据相关裁决或判决法律文书，只需重点审核是否属于“非本人意愿离职”和“缴费时间”是否达到规定年限等法定条件，即可按规定办理相关申领事项。
（四）分类施策，细化失业保险补缴办法。根据是否参保登记和存有征收计划为前提，分类施策，妥善处理补缴诉求。对即没有参保登记或无缴费计划的情况，应明确不能补参保补缴费，造成职工损失的应按现行规定由单位负责赔偿，这样即维护了正常参保单位缴费积极性，避免助长参保投机行为；对正常参保但中断缴费的情形，由于存在缴费计划记录，应按规定同时与地税部门签订补缴协议，按协议完成欠费补缴。同时，实际操作中应明确以下几点：一是补缴欠费时应按规定加收滞纳金；二是鼓励单位与职工在解除劳动关系前补缴欠费；三是若劳动关系已经解除，在解除劳动关系一年内补缴欠费的，离职职工仍处于失业状态，可按规定申领失业保险金；四是若超过协议补缴时限，只能将已补缴信息作为历史缴费记录，失业人员当期不能申领，缴费记录进入累计缴费年限予以保留。
在完善失业保险地方政策法规内容中，除以上影响日常工作的问题外，还存在一些下位法规与上位法不相适应的其他问题。鉴于国家有关政策仍在修订完善中，笔者认为，地方实践中可以采取两种方式推进实施：一种是 “打补丁”，即在国家政策尚未正式出台之前，一事一议，针对单个或某类问题，精确梳理、单独规范，以部门规范性文件形式暂时给出解决办法，待国家政策出台后及时修订，这种方法适用于时间紧、范围窄的问题。另一种方式是全面梳理，全面修订地方条例，先行先试、上报国家备案，待国家政策出台后及时补充完善，这种方法适用于影响长、范围广的问题
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